Orzeczenia WSA

W dniu 27 października 2010 r. prokurator Prokuratury Rejonowej w P. delegowany do Prokuratury Okręgowej w P. w toku prowadzonego postępowania (...) przedstawił M. B. zarzuty popełnienia przestępstw z art. 231 § 2 k.k. w zw. z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr (...) z dnia (...) grudnia 2010 r., działając na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, zawiesił policjanta w czynnościach służbowych od dnia 3 stycznia 2011 r. do dnia 2 lutego 2011 r.
Dyrektor (...) Komendy Głównej Policji wnioskiem z dnia 28 stycznia 2011 r. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przedłużenie okresu zawieszenia M. B. w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego wskazując, iż nie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie w czynnościach służbowych.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr (...) z dnia (...) lutego 2011 r., wydanym na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 1 pkt 1 lit. d i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz. U. Nr 120, poz. 1029) przedłużył okres zawieszenia M. B. w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego. W oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie karne przeciwko policjantowi nie zostało dotychczas ukończone. W sprawie zachodzi natomiast szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, bowiem charakter i waga zarzucanych (...) M. B. w postępowaniu karnym czynów, a także ich wyjątkowo naganny charakter, uniemożliwiają dopuszczenie tego policjanta do wykonywania czynności służbowych.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. B. wniósł o uchylenie powyższego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że pomiędzy przedstawieniem mu zarzutów, a pierwszym rozkazem o zawieszeniu wykonywał przez ponad dwa miesiące czynności służbowe. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wskazany w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Sprawa karna, w której przedstawiono mu zarzut ma bowiem charakter pomówienia ze strony przełożonych, którzy w ten sposób starali się zatrzeć własną bezczynność, a zawieszenie ma charakter "zemsty" Dyrektora (...) Komendy Głównej Policji. Zwrócił również uwagę na fakt, iż prokurator nie zastosował wobec niego żadnego środka zapobiegawczego. Podniósł też, że innemu funkcjonariuszowi (...), który miał wspólnie i w porozumieniu z nim dokonać zarzucanego czynu, nie przedłużono, po upływie miesiąca, zawieszenia w czynnościach służbowych. Zwrócił uwagę na swoją wieloletnią nienaganną służbę, za którą był wielokrotnie nagradzany przez przełożonych.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż kwestię przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych reguluje art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Przywołany przepis dopuszcza więc uznaniowość takiego przedłużenia. Ustawodawca przyznał organowi możliwość przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Policji, w stosunku do którego toczy się postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego powyżej trzech miesięcy, jeśli w sprawie wystąpią okoliczności wskazujące, że stanowi ona szczególnie uzasadniony przypadek. W trakcie dokonywania wspomnianej oceny, organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że głównym celem zastosowania środków zapobiegawczych określonych w kodeksie postępowania karnego jest zabezpieczenie prawidłowego toku postępowania karnego. Mają one zapobiegać uchylaniu się oskarżonego od procesu i jego ewentualnym matactwom. Zastosowanie środka zapobiegawczego, np. w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych na podstawie art. 276 k.p.k. wymaga zatem istnienia odpowiedniej podstawy dowodowej.
Natomiast wszczęcie przeciwko policjantowi postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego pociąga za sobą obligatoryjną sankcję w postaci zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych na podstawie ustawy o Policji. Zatem wprowadzenie art. 39 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o Policji miało na celu ochronę interesu społecznego, który w tym przypadku oznacza realizację zadań Policji przez osoby, które dają rękojmię przestrzegania porządku prawnego i które będą pozytywnie odbierane przez społeczeństwo.
Instytucja zawieszenia w czynnościach służbowych wynikająca z art. 276 k.p.k. i zawieszenie w czynnościach służbowych określone art. 39 ustawy o Policji są zatem instytucjami spełniającymi inne cele. Powoływanie się przez skarżącego na fakt niezawieszenia go w czynnościach służbowych na podstawie art. 276 k.p.k. pozostaje zatem bez znaczenia dla niniejszej sprawy.
Podobnie należy ocenić zarzut "zemsty" ze strony dyrektora (...) Komendy Głównej Policji. Organ podkreślił, że decyzja w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia M. B. w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego, była realizacją wniosku personalnego dyrektora (...) Komendy Głównej Policji, a organem wydającym decyzję w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych był Komendant Główny Policji.
W niniejszej sprawie bezspornym jest natomiast, że wobec policjanta toczy się postępowanie karne (...) oraz, że w toku prowadzonego postępowania przedstawiono mu zarzuty popełnienia przestępstw określonych w art. 231 § 2 k.k. w zw. z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. - umyślnych, ściganych z oskarżenia publicznego. Wobec takiego zarzutu organ miał zatem podstawy do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego, gdyż w przeciwnym wypadku prowadziłoby to do naruszenia dobrego imienia Policji. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 58/09.
W konkluzji organ stwierdzi, iż w przedmiotowej sprawie należało przedłożyć interes społeczny, tożsamy z interesem służby, nad interes policjanta. Charakter zadań Policji nakłada bowiem na jej funkcjonariuszy szczególne obowiązki związane z przestrzeganiem prawa.
W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. B. zarzucił organowi:
1. obrazę przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 1 i 2 k.p.a., w odniesieniu do decyzji organu II instancji - poprzez utrzymaniu rozkazu personalnego organu I instancji naruszającego prawo i brak ustosunkowania się do argumentacji skarżącego zawartej w odwołaniu;
2. obrazę przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 39 ust. 3 ustawy o Policji w odniesieniu do rozkazu personalnego organu I instancji - poprzez jego błędną wykładnię oraz przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą szczególne przesłanki uzasadniające przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego;
3. obrazę przepisów postępowania, w szczególności art. 7 k.p.a. w odniesieniu zarówno do rozkazu personalnego organu I instancji, jak również decyzji organu II instancji - poprzez nie wyjaśnienie całokształtu okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniósł, iż niniejszej sprawie organ I instancji wydał rozkaz personalny, wyłącznie w oparciu o wniosek dyrektora (...) Komendy Głównej Policji, nie dokonując w tej sprawie dodatkowych czynności mających na celu wykazania zasadności podjętej decyzji. Okolicznością bezsporną jest natomiast fakt, iż skarżącemu zostały postawione zarzuty prokuratorskie, z treści których wynikało wprost, że zarzucane czyny miały zostać popełnione przez skarżącego wspólnie i w porozumieniu z innym funkcjonariuszem (...). Wobec tego funkcjonariusza, organ I instancji, podobnie jak w przypadku skarżącego, wydał rozkaz o jednomiesięcznym zawieszeniu w czynnościach służbowych, który nie został jednak na postawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji przedłużony.
Skarżący zarzucił, że zarówno organ I, jak i II instancji, w żaden sposób nie ustosunkowały się do kwestii nie zastosowania przez prokuratora jakichkolwiek środków zapobiegawczych. Nie zgodził się jednocześnie z argumentacją organu II instancji, iż dokonywanie oceny stosowania środka zapobiegawczego określonego w art. 276 k.p.k. oraz sankcji z art. 39 ustawy o Policji, jako instytucji spełniających inne cele, nie należy ze sobą łączyć.
W ocenie skarżącego charakter sprawy, a w szczególności okoliczność, iż zarzut prokuratorski dotyczył dwóch funkcjonariuszy, a spośród nich jedynie w stosunku do skarżącego zastosowano sankcję z art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, czyni zarzut naruszenia prawa przez organy administracji w pełni zasadny. Brak w treści uzasadnienia skarżonych decyzji logicznych argumentów potwierdzających zasadność wydłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego jedynie w stosunku do skarżącego potwierdza naruszenia prawa przez organy obu instancji.
Nie jest też możliwym do zaakceptowania stanowisko organu II instancji, jakoby przesłankami uzasadniającymi przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego - było przedkładanie interesu społecznego, tożsamego z interesem służby, nad interes policjanta oraz spadek wiarygodność działalności Policji w oczach społeczeństwa. Skarżący przez okres ponad dwóch miesięcy od daty postawienia mu zarzutów wykonywał bowiem w sposób nienaganny czynności służbowe. Jednocześnie w czasie trwania całej swojej służby zawsze cieszył się nienaganną opinią przełożonych. Był też wielokrotnie nagradzany zarówno przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jak również przez Komendanta Głównego Policji. Powyższe fakty pozostają zatem w całkowitej sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez organy administracji, co podważa trafność zaskarżanej decyzji. adwokat Maciej Organiściak z Łodzi

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi zatem spełniać wymogi formalne przewidziane w art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.), a ponadto zostać oparta na podstawach ściśle określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Podstawę zaskarżenia może zatem stanowić albo naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika stąd, że niezbędne jest wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, czyli konkretnych przepisów, wyjaśnienie, na czym polegało to naruszenie i - gdy chodzi o naruszenie przepisów postępowania - jaki wywarło lub mogło wywrzeć wpływ na wynik sprawy. Niespełnienie tych wymogów uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania, której normatywne przesłanki określone zostały w § 2 art. 183 p.p.s.a. Zakres postępowania sądu kasacyjnego jest inny niż sądu administracyjnego I instancji. Ten ostatni sąd, rozpoznając skargę sądowoadministracyjną, nie jest związany granicami skargi i ma obowiązek poddać zaskarżony akt pełnej kontroli pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, niezależnie od zarzutów postawionych w skardze. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny o ile, tak jak w niniejszej sprawie, nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, może rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że nie może podjąć własnej inicjatywy w celu ustalenia innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze kasacyjnej. Nie jest też zobowiązany ani uprawniony do zastępowania stron i ich profesjonalnych pełnomocników oraz jakiegokolwiek uzupełniania, modyfikowania lub konkretyzowania podstaw kasacyjnych. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Z powyższego wynika, że zakres kontroli orzeczenia wydanego przez sąd I instancji wyznacza sama strona wnosząca skargę kasacyjną, zaś szczególnie istotnym elementem tego środka zaskarżenia jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wskazał jedynie na naruszenie art. 11 pkt 1 i art. 11 pkt 3 bez jakiegokolwiek przybliżenia z jakiego aktu prawnego przepisy te pochodzą. Nie podaje też, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 174 p.p.s.a. czy zarzut ten dotyczy prawa materialnego czy też procesowego. Zauważyć należy, iż naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. Od zarzutu niewłaściwej interpretacji przepisu należy przy tym odróżnić kwestionowanie niewłaściwego zastosowania, czyli subsumcji normy prawnej do określonego stanu faktycznego. To ostanie uchybienie stanowi bowiem odrębną postać naruszenia prawa materialnego, co jednoznacznie wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest przedstawić na czym polegała niewłaściwa interpretacja przepisu, a także sprecyzować swoje własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanej normy. W ramach zaś naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie musi powołać przepisy postępowania, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Takich wymogów niniejsza skarga kasacyjna nie spełnia. Do zadań i obowiązków Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy badanie obowiązujących aktów prawnych aby dopasować jeden z nich do toczącego się postępowania ze skargi kasacyjnej, której autorem był niewątpliwie profesjonalny pełnomocnik - adwokat, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera określenia aktu prawnego zawierającego naruszone, zdaniem skarżącego kasacyjnie przepisy art. 11 pkt 1 i art. 11 pkt 3 oraz tych przepisów.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenia przepisów postępowania) podniesiony został zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania w zakresie w jakim organ nie wywiązał się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony. Skarżący wniósł o "uchylenie w części wyroku i orzeczenie zgodnie z treścią skargi", a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Zarzut ten został doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ten sposób, że zaskarżony wyrok narusza art. 7 k.p.a. w zakresie w jakim organ nie wywiązał się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji słusznego interesu strony. Tak zredagowany zarzut jest nieuprawniony.
Wskazany przepis art. 7 k.p.a. jest adresowany do organów administracji, a nie do Sądu. Ewentualne niedostrzeżenie wadliwości procesowej w toku postępowania przed organami administracji można byłoby kwestionować poprzez zarzut naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej zawartej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami k.p.a. Takiego zarzutu jednak nie postawiono. W tej sytuacji sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie stosuje przepisów k.p.a. może tylko kontrolować ich zastosowanie lub wykładnię przez właściwe organy. Kontroluje zatem legalność zaskarżonej decyzji (zgodność z obowiązującym prawem). Rozpoznając sprawę co do zasady nie bada i nie ocenia działalności organu pod kątem innych przesłanek - słuszności, celowości czy efektywności prowadzonego postępowania. Skarżący kasacyjnie nie wykazał, też, że wskazane naruszenie przepisów postępowania art. 7 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co dla skuteczności postawionego zarzutu stanowi niezbędny wymóg określony w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zarzuty skargi koncentrują się na twierdzeniu, że rzeczywistą, rynkową wartość nieruchomości odzwierciedla operat przedstawiony przez skarżącego do akt sprawy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. w dniu (...).08.2010 r., w którym wartość nieruchomości została określona na kwotę (...) zł a wartość prawa użytkowania wieczystego na kwotę (...) zł. Tym samym wartość z operatu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia jest zaniżona.
Argumentując powyższym X wskazała, że organy obu instancji uchybiły art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe uznanie, że wywłaszczenie spornej nieruchomości nastąpiło w tej sprawie za słusznym odszkodowaniem, art. 128 ust. 4 zd. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zmniejszenia wartości pozostałej części nieruchomości wskutek wywłaszczenia działki (...) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - poprzez przyjęcie, że ustalona kwota odszkodowania odpowiada wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu na który ustalono wysokość odszkodowania według jej stanu z dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji.
Skarżący podtrzymał także prezentowane w toku postępowania administracyjnego stanowisko, że nieruchomość z której wydzielono wywłaszczoną działkę stanowi nierozerwalną gospodarczą całość, tylko jako całość stwarza najlepsze możliwości inwestycyjne, a najlepszym rozwiązaniem byłaby sprzedaż całości nieruchomości objętej księgą wieczystą kw (...). Wskazywał konsekwentnie że powstała po wywłaszczeniu działka stanowiąca działkę nr ewidencyjny (...) nie będzie mogła być wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem na funkcje handlowo-usługowe, a jej cena po wydzieleniu działki wywłaszczonej może być niższa nawet o 30% niż wartość całości przed wywłaszczeniem.
W ocenie sądu, operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M. U. w sprawie niniejszej, został sporządzony z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa, co zostało szczegółowo opisane w decyzjach organów obu instancji i nie zachodzi potrzeba powtarzania przytoczonej argumentacji.
Wbrew zarzutom skargi dołączony do akt operat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. nie stanowi skutecznego przeciwdowodu dla opracowania sporządzonego przez biegłą M. U. na zlecenie organu.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przedmiotem wyceny przedłożonej przez skarżącego do akt administracyjnych (str. 76-101 akt) jest "prawo władania nieruchomością gruntową zabudowaną, stanowiącą kompleks (...) działek stanowiących funkcjonalnie nierozerwalną całość " o numerach (...) i (...) nie zaś działki (...), a celem wyceny jest (str.100)" określenie szacunkowej wartości rynkowej prawa władania do przedmiotowej nieruchomości gruntowej według aktualnego stanu i cen na dzień wyceny, dla potrzeb ustalenia ceny przy zawarciu umowy kupna sprzedaży ", a nie dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu utraty prawa do nieruchomości w związku z jej przeznaczeniem pod inwestycję drogowa, jak wymagają tego okoliczności sprawy niniejszej.
Podkreślić należy, że opisana wyżej nieruchomość stanowiąca działkę nr ewidencyjny (...) została przejęta na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę obwodnicy miasta M. w ciągu drogi krajowej nr (...) na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody (...) z dnia (...)05.2009 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższe przesądza, że odszkodowanie za jej utratę przysługujące dotychczasowemu właścicielowi ustala wojewoda w oparciu o art. 12 ust. 4a, art. 11a ust. 1 oraz art. 12 ust. 4f i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w tym m.in. art. 154 ust. 1 oraz uwzględnieniem art. 18 cytowanej wyżej ustawy, który nakazuje dokonanie wyceny wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz jej wartości z dnia dokonania wyceny.
Operat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego M. U. dla potrzeb wydania kontrolowanej decyzji respektuje normy prawne stanowiące podstawę jego opracowania w tym także § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).
Rzeczoznawca majątkowy wyceniając działkę zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przyjęła do analizy 11 nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne, położonych na terenie województwa (...). Przeanalizowała szczegółowo dla potrzeb dokonania obliczeń trzy nieruchomości położone w W., S. i S. jako spełniające kryteria obiektów porównawczych tj. przede wszystkim przeznaczone pod drogi publiczne i leżące na terenie miast. W oparciu o dokonaną analizę i obliczenia omówione przez organy obu instancji, wyceniła wartość rynkową wycenianej nieruchomości na kwotę (...) zł.
Jako, że przedmiotem wyceny było w tej sprawie przysługujące skarżącemu (i utracone) prawo użytkowania wieczystego gruntu a takich transakcji gruntami o podobnym przeznaczeniu na rynku nie odnotowano, podstawą do jego wyliczenia przez rzeczoznawcę był wzór wskazany w paragrafie 29 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który wartość wymienionego prawa określa jako iloczyn wartości niezabudowanej nieruchomości gruntowej i współczynnika korygującego. Biegła wyliczyła należną skarżącemu z tego tytułu kwotę na (...) zł. Wartość ogrodzenia i nawierzchni odpowiednio na kwotę (...) zł i (...) zł przy zastosowaniu metody odtworzeniowej, podejścia kosztowego w technice szczegółowej.
Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Wprawdzie operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., to jednak zdaniem Sądu organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.
Powinien jednak, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej jak również dokładania należytej staranności. Dlatego też, ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością.
Wobec zarzutów skarżącego, który domaga się wywłaszczenia całej nieruchomości w dotychczasowym kształcie tj. łącznie zarówno przejętej działki (...) jak i pozostałej oznaczonej jako działka (...), wskazać należy na treść art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który przewiduje, że jeżeli przejęciu na cele ustawowe podlega część nieruchomości a pozostała cześć nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, zarządca drogi jest zobowiązany nabyć tą nieruchomość od właściciela na jego wniosek na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu.
Nie ulega jednak wątpliwości, co znajduje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, (między innymi w orzeczeniu NSA z dnia 28 października 2005, sygn. akt I OW 215/05, opubl. Legalis; postanowieniu NSA z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 584/07, niepubl oraz sprawach sygn. I SA/Wa 2126/09 z dnia 10 marca 2010 r. i I SA/Wa 477/08 z dnia 13 sierpnia 2008 r.), że roszczenie to może być realizowane w trybie powództwa cywilnego w ramach postępowania przed sądem powszechnym, a nie w ramach postępowania administracyjnego.
Skoro roszczenie właściciela ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej to nie mogło być przedmiotem rozpoznania w tej sprawie.